基本公共服务均等化:一个财政体制变迁的分析框架
本文作者(田 发 周琛影),请您在阅读本文时尊重作者版权。
摘要:基本公共服务非均等化已影响到经济、社会的可持续发展,其内在体制原因是公共财政体制运行不规范。分析政府间公共服务责任分工——财力分配安排——转移支付效果这样一个三位一体的基本框架,来验证造成基本公共服务非均等化的财政体制异化效应,从而设计出财政体制的变迁路径,形成可持续的基本公共服务财政支持机制,以逐步实现基本公共服务均等化。
关键词:基本公共服务;财政体制;均等化效应作者简介:
田.发,上海理工大学管理学院副教授,中国社会科学院财贸所副研究员;.周琛影,东华大学旭日工商管理学院副教授,经济学博士.(上海.200336)
中国正处于生存型社会向发展型社会过渡的时期?①,公共服务供给总量短缺,在基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务上,地区、城乡、群体间差距不断扩大,与公众全面、快速增长的公共服务需求形成日益突出的阶段性矛盾,有损于社会公平、公正,所产生的社会问题和资源配置失效对经济、社会的可持续发展构成潜在的威胁。
从本质上看,基本公共服务非均等化源于新型市场经济体制下的由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立,从而造成了公共服务提供机制的过渡性真空,进而引发众多的公共服务失衡问题?②。解决基本公共服务均等化问题的责任主体是政府,政府财政通过财政能力均等化来促进基本公共服务均等化,而财政能力的均等化又取决于政府间财政体制安排。本文以财政体制为分析框架,来探讨造成基本公共服务非均等化的财政体制异化效应,并通过健全公共财政体制,形成可持续的基本公共服务财政支持机制,逐步实现基本公共服务均等化。
一、基本公共服务非均等化的财政体制异化效应
基本公共服务非均等化加剧地区和城乡发展差距,有悖于落实科学发展观和构建和谐社会的内在要求。基层财政困难和区域间财力不均是基本公共服务非均等化的直接原因,但其深层次的体制原因是财政体制偏离均等化的异化效应后果,需采用政府间公共服务责任分工——财力分配安排——转移支付效果这样一个三位一体的基本分析框架来验证。
(一)政府间公共服务责任分工错位
从表1可以看出,中央与地方公共服务责任分工错位主要表现在:一是中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和工业、商业、金融等经济发展方面的支出责任,而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。如2007年中央在交通运输领域的投入达到782.25亿元,占到整个政府投入的40.84%;工商金融类事务的支出达到1442.45亿元,占到财政投入总量的33.68%。二是中央对地区差距的宏观调节很弱。例如对农村的各项投入有助于调节地区经济差距、解决严峻的城乡二元结构问题,理应更多地由中央政府统筹安排,但2007年中央支持整个农林水事务的投入仅占9.21%;在协调城乡社区事务管理方面,中央政府即便不参与到具体事务管理中去,也可在资金上给予落后农村地区社区事业发展更多的支持,但中央对城乡社区事务的投入仅有6.2亿元,占比不足2%,延缓了城乡统筹发展的步伐。三是中央和省级是教育和医疗卫生的主要责任承担者,然而目前中央政府在这两方面投入比重太低。中央占财政性教育支出的比重仅有5.55%,占医疗卫生投入只有1.72%。四是根据国际惯例,再分配性社会保障和救济应由中央政府提供,但中央财政对社会保障支出和就业仅占全国支出的6.29%。?
由于中央政府对省级政府和下级政府之间的支出责任划分没有明确的指南。各省对所属的四级地方政府可有不同的公共服务支出责任划分。在地方政府各级,上级政府有权决定其下级政府的支出划分。因而,省政府决定市/地区的支出划分,市级政府决定县级政府的支出划分,县级政府决定乡/镇的支出。非法制化的公共服务责任划分格局致使上级政府出于“财政自利”动机,尽可能向下级政府转移支出责任,造成省市县乡各级政府之间公共服务事权划分关系不顺,存在着相互交叉和重叠的现象(注:田.发:《构建三级政府财政:以地方财政体制改革为视角》,《改革》2005年第11期。)。目前,中国近78%的公共支出发生在省和省以下,其中60%以上的支出发生在市、县、乡三级,尤其是县乡两级承担了过多的基本公共服务责任,导致基层政府公共服务能力不足,扩大了地区间、城乡间的基本公共服务差距。
(二)政府间财力分配的非均等化
当中央政府与地方政府,或者上下级政府之间公共服务事权与财力不对称时,就会产生纵向财政不均等,影响到公共服务水平均等化的实现。因此,需要考量各层次政府间财力分配状况,而税收收入占到整个财政收入的近90%,这里主要分析构成财政收入主体的税种分配情况。
2008年中央财政收入32672亿元,其中国内增值税为13497亿元、企业所得税为7173亿元,占比分别是41%、22%。仅这两个税种就达到中央财政收入的63%,可见中央财政的主体税种非常明显。而地方各级政府的主体税种配置如何直接关系到其可控财力的稳定性,是公共服务提供能力的保证,所以应重点考量各级地方政府的主体税种配置情况。
从图1看出,如果按照占比10%以上作为确认地方主体税的标准,营业税、增值税两税无疑成为省本级、地市本级、县本级及乡镇级财政的主体税种;企业所得税则是省本级、地市本级的主体税种。省级财政中,三税合计占比近64%,其中,营业税、增值税、企业所得税分别占比29.77%、14.05%和19.57%。地市财政中,三税合计收入占比59%以上,其中,营业税、增值税、企业所得税分别占比30.56%、15.94%和12.76%。县级财政中,三税合计收入占比达49%,其中,营业税、增值税、企业所得税分别占比23.2%、16.65%和9.02%。营业税、增值税是乡镇财政的主体税种,这两税合计占乡镇财政总收入的53%以上,其中,营业税和增值税分别占25.26%和18.28%。?
如果从横向对比来看,地方各级财政的主体税构成具有惊人的相似性。营业税、增值税和企业所得税三税,是省本级、地市本级、县本级及乡镇级收入构成占比最高的税种,在各级财政中的收入占比(即重要性程度)排列也相同。三大税种的分布,说明越是到了较低级次的政府,财政收入越是不依赖于税制结构中的这些主体税种,而是更加分散。2007年地方营业税、增值税、企业所得税的收入规模分别是6379.5亿元、3867.6亿元、3132.3亿元,占地方财政收入的比重分别达到27.1%、16.4%、13.3%。税制结构中,主体税种一般具有税源相对稳定的特征,非主体税种往往税源比较分散,收入不稳定。较低级次政府对这些主体税种依赖度相对较低,而高度依赖于那些非主体税种及政府收费等收入,这就使得农村县乡财政的财力处于非常不稳定状态,在各级财政中财力最为薄弱,其相应的公共服务能力低下。