新制度经济学视角的中国高校治理研究
本文作者(张洪东),请您在阅读本文时尊重作者版权。
摘要：近年来，中国高校（公立高校）各种经济腐败、舞弊案件频发，给高校管理带来了挑战，积极探索加强高校管理的途径成为中国高校发展的当务之急。运用新制度经济学相关理论分析中国高校的治理现状，得出目前中国高校权力高度集中。在此基础上，提出了完善中国高校治理的措施。
关键词：高校；治理；经济学一、高校治理综述
目前，关于中国高校治理理论领域的研究还处于初期阶段，从国内搜集到的文献来看，以高校治理为内容的相关论文、著作还比较少。西方国家由于高校治理比较完善，所以相关研究不多。张维迎在《大学的逻辑》一书中指出，大学治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标[1]。康全礼（2004）从治理的角度对教授参与治校进行了阐释，认为教授参与治校是中国基础民主与自治的一种拓展，是中国高校决策和管理民主化的体现 [2]。史雯婷（2004）从第三部门发展角度探讨高校社会治理问题。认为政府向高校分权只是体制内的权力循环，要实现高校治理就必须有健全、发达的第三部门力量，而第三部门力量的存在又能推进高校的社会治理，两者相互促进 [3]。李福华（2007）从利益相关者角度提出，认为高校是一种典型的利益相关者组织，可分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者四个层次。同时，为了维护各方利益相关者的利益，需要进行高校管理体制的创新、重视高校利益向相关者共同治理、加强大学外部利益相关者对高校的监督和强化高校内部利益相关者的权力制衡 [4]。综上，中国学者对高校治理相关研究主要集中在如何加强高校外部和内部治理来平衡各利益相关者的利益，在此基础上形成高校权力的有效制衡，缺乏将高校作为市场条件下的主体，从经济学角度对高校治理进行分析。本文从新制度经济学视角运用相关理论对其进行了分析，在借鉴相关学者研究的基础上提出了完善中国高校治理的几点措施。
二、新制度经济学视角的中国高校治理现状分析
新制度经济学中关于委托代理理论、产权理论和交易费用理论为我们分析高校治理提供了思路。委托代理理论虽然源自于企业，但同样适用于高校的治理结构分析。委托代理理论形成于所有权与经营权的分离。建国以来，中国高校办学资金的主要来源是国家财政拨款和地方财政补助，此时高校资源来源比较单一，政府为唯一的出资人。进入20世纪90年代以后，贯彻《中华人民共和国高等教育法》关于“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的精神，高等教育的投入体制进行了一系列改革，投资主体由国家投入的一元化，变成了国家、集体、个人多元化投入的新格局，出现了“财政拨款、教育税收、学费、校办产业、社会捐赠、助学基金、科研经费、银行贷款”等多种筹资渠道，扩大了投资主体范围，出资人可以是政府、企业或者个人。高校的出资人逐渐向多元化方向发展，形成一个多元群体。出资人是委托人，高校的管理者是代理人，委托人委托高校代理人完成高校使命。具体分析委托代理关系，中国高校的资金主要来源于政府财政拨款，财政资金来源于税收，因此，纳税人是委托人的说法存在，其表现形式就是通过委托政府担当出资人角色；教育税收、学费、社会捐赠、助学基金等主要来源于社会不同主体，可以用社会公众来概括；银行贷款形成了高校的一个重要的资金来源，尤其中国高校实施扩招以来，高校大量的基建产生了大量的银行贷款，成为高校资金来源重要渠道之一，所以，银行在一定程度上也成为高校的出资人。从以上分析可以看出，目前，高校出资人呈现多元化，可以用社会公众这一泛化概念来代替，此概念具有包容性，能够体现高校出资人的特点，而且这些社会公众出资人可以拥有高校的所有权，也可以不拥有。只从出资人角度，高校中包含着各种各样的相关利益者，在这些相关利益者之间会涉及一系列委托代理关系，从而形成一张契约网。
从高校社会公众委托的特性可以看出，高校的决策权只能属于社会公众，这是治理理论和委托代理理论的核心。但是，社会公众是一个不确定和具有广泛性的群体，让所有利益相关者参与高校决策是不可能完成的任务。作为代理人的高校高层决策者和管理者，与企业管理者存在重要区别，他们仅仅是人力资本的投入者，而企业的决策者是人力资本投入者的同时又是物质资本的主要所有者。首先，由于人力资本不具备“质押功能”，其承诺更不可信，人力资本所有者违约时，则没有好的措施。其次，人力资本与其所有者的不可分离性还意味着人力资本所有者容易“偷懒”，他不仅可以通过“偷懒”提高自己的效用，而且还可以通过侵害财物资本而使自己受益。因此，高校存在严重的代理问题。
在高校产权归属方面。高校存在的目标是完成使命，为此，必须筹措足够的资源，在营利机构，创造财务上的利润是一种目的，而在非营利组织，它则是一种手段。是完成组织使命所必须的物质条件。一方面，产权具体分为所有权、占有权、支配权和使用权。由于高校出资人的泛化和高校非营利特性使得高校在产权方面拥有绝对权力，出资人不因其出资而实际拥有高校的所有权、占有权、支配权和使用权，相反，高校恰恰掌握了这些权利，使得高校拥有充分的资源，在很大程度上，高校管理层成为高校产权的主体。另一方面，在产权的剩余索取权方面，高校出资人（社会公众）委托高校从事非营利性事业，完成高校使命，出资人不期望通过自己的出资得到像营利性组织股东所要求的经济利益方面的回报，同时，在出资人权利与义务方面也没有营利性组织股东那样的严格要求，高校带来的价值主要是提升自身声誉、扩大自身竞争力和增加社会财富方面。